Agustín del Castillo
Por: Agustín del Castillo
4 de septiembre de 2023-La zona de recuperación ambiental de El Bajío del Arenal, Zapopan, decretada sobre 980.89 hectáreas por el gobernador Enrique Alfaro Ramírez el 9 de septiembre de 2019, como carta de cambio ofrecida a la sociedad para permitir la comercialización de la Villa Panamericana, ha comenzado a derrumbarse.
El fondo del asunto es una falla legal del proceso decreto, que no contempló garantizar el indispensable derecho constitucional de audiencia previa para quienes se sintieran afectados por la decisión gubernamental de proteger el área.
Así, no existe otra posibilidad más que generar un nuevo decreto que subsane los defectos legales del previo. Ello no evitará que, como castillo de naipes, decenas de juicios interpuestos terminen de fallarse en contra en las próximas semanas, dado que al acreditarse la violación del derecho de audiencia de los propietarios afectados, el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Tercer Circuito ya publicó una primera jurisprudencia, es decir, un criterio de ley de observancia obligatoria
En el Semanario Judicial de la Federación, el pasado 1 de septiembre, bajo el registro digital 2027083, se publicó la tesis III.1o.A. J/8 A (11a.) “tipo jurisprudencia” por parte del tribunal, al acreditarse una tendencia de resoluciones de juicios de amparo interpuestos por diversos particulares contra el mismo decreto del gobernador de Jalisco.
La medida es especialmente delicada para Jalisco, pues no solamente se encamina a la ilegalización del decreto mencionado; también se señala por inconstitucional el apartado de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, entre los artículos 64-A y 64-E, relativo a las zonas de recuperación ambiental, lo que pone en riesgo el otro decreto existente, de casi dos años antes, relativo al cerro de El Tajo, donde se frenó la urbanización y se ha tenido más éxito en su defensa.
La zona de El Bajío se encuentra en el municipio de Zapopan, donde se ubica el estadio de las Chivas junto al Bosque de La Primavera, área de recarga del acuífero de Los Colomos y que, indica el decreto, «es en un polo de amortiguamiento importante que puede generar un equilibrio o zona de transición entre el bosque de Encino- Pino (de La Primavera) y la mancha urbana y por ello debe ser protegido».
El decreto agrega: «Es indudable que la zona de El Bajío es importante desde el punto vista ambiental para el Área Metropolitana de Guadalajara, la cual ha sido objeto de una serie de afectaciones, que de continuar con nuevas edificaciones, se vería amenazada por la disminución de superficie de infiltración y recarga de agua, así como por contaminación de los acuíferos, tanto por procesos de sobremineralización, como por descargas de aguas residuales no tratadas, lo que incrementaría la vulnerabilidad de la zona».
¿Por qué?
La publicación del Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Tercer Circuito señala que se viola el derecho de audiencia previa. “Criterio jurídico: Este Tribunal Colegiado de Circuito determina que los artículos 64-A a 64-E de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y el Decreto del gobernador del Estado de Jalisco por el que se establece como zona de recuperación ambiental El Bajío, con una superficie de 980.89 hectáreas, ubicada en el Municipio de Zapopan de esa entidad, en el que aquéllos fueron aplicados, violan el derecho de audiencia previa contenido en el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución General”.
Justificación: “lo anterior, porque el decreto referido reviste las características de un acto de privación de derechos en perjuicio de los propietarios y poseedores de los terrenos comprendidos dentro de su radio de afectación, toda vez que les restringe, limita o menoscaba los derechos posesorios sobre sus predios de manera definitiva y no provisional desde el momento de su emisión, pues sólo permite las obras y acciones mencionadas a realizar en ese polígono, todas relativas a la conservación de terreno y recursos, impidiendo el libre aprovechamiento, uso, goce y disfrute de los predios, en tanto veda realizar cualquier obra diversa a las señaladas, así como la explotación de dichos terrenos para supuestos no contemplados”.
En esa medida, “los artículos 64-A a 64-E y el decreto señalados, al no prever un mecanismo o procedimiento en el que se permita, previamente a declarar una zona de recuperación ambiental estatal o municipal, que sean notificadas y escuchadas las personas que resulten afectadas con dicha determinación y se les permita alegar en su defensa y ofrecer pruebas, violan el derecho de audiencia previa contenido en el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución General”.
La jurisprudencia deriva de cinco amparos fallados de forma similar: el amparo en revisión 5/2021, del 29 de junio de 2021; del amparo en revisión 544/2022, de Javier Agustín Ávalos Fernández y otros, del 3 de mayo de 2022; del amparo en revisión 205/2022, de José Vázquez Ibarra y otros, del 20 de septiembre de 2022; del amparo en revisión 584/2022, del 31 de enero de 2023; del amparo en revisión 153/2023 del 30 de mayo de 2023. Todos fueron fallados por el tribunal por unanimidad.
Esta tesis “se publicó el viernes 01 de septiembre de 2023 a las 10:10 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 04 de septiembre de 2023, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021”.
El efecto de una jurisprudencia es que “en automático todos los asuntos relativos a este tipo de decretos se terminarían resolviendo de forma casi idéntica”, incluso “aunque sean de otras áreas”, señaló el abogado Joseph Irwing Olid Aranda, consultado por Verdebandera.
– ¿Los particulares cuyos amparos están en proceso, deben esperar a su conclusión, o podemos decir que ahora sí se cayó todo?
– Yo creo que ahora si se cayó todo porque no se trata de uno solo juicio, sino de una tendencia que derivó en jurisprudencia, sin olvidar que hay resoluciones de diferentes tribunales. Lo único a lo que podría aspirar el gobierno es a llevar el tema a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero con el récord que tiene este asunto (en sus fallos favorables a los particulares), veo casi imposible que en la Corte digan algo diferente.
– Entonces, hipotéticamente, solo puede alargar la agonía…
– Eso sí podría pasar. Pero imagino que la mayoría de los particulares que pudieran tener amparos en proceso seguro deben tener la suspensión concedida, entonces tampoco creo que les sea muy útil.
– ¿Es necesario que procesalmente les den el gane, o es automático el fallo al haber jurisprudencia?
– No, sí es necesario que procesalmente ocurra; pero por ejemplo, los jueces de Distrito, que en jerarquía son menores a los colegiados, están obligados a aplicar ese criterio; y los demás tribunales que no son el que emitió ese criterio, podrían variarlo, pero eso es casi imposible que ocurra. Ha sido demasiado clara la omisión legal.
EL CONTEXTO
El decreto del ejecutivo abarca la zona conocida como El Bajío del Arenal, en Zapopan, donde se ubican el estado Chivas-Akron y las villas panamericanas. Fue creado con el afán de impedir que la habitabilidad concedida a las villas unas semanas antes, detonara permisos en una zona que no puede contener alta densidad de construcción, de autos y de personas, y que es área de recarga del acuífero metropolitano.
“El polígono protegido por el decreto incluye un total de 980 hectáreas, de las cuales 315 ya están urbanizadas o con derechos para urbanizarse desde hace muchos años. Las Villas Panamericanas, con una superficie de 16 hectáreas, forman parte de esta última categoría”, informó el gobierno el día de la publicación del decreto de protección
“A partir de ahora, las 315 hectáreas ya urbanizadas tendrán que cumplir con estrictos parámetros de protección medio ambiental y sujetarse a las disposiciones que marcan el Decreto y el Programa de Recuperación […] el Decreto garantizará la viabilidad de los acuíferos, evitar más cambios de uso de suelo, armonizar los usos de suelo ya existentes con el mantenimiento de los servicios ambientales, conservar los esquemas de infiltración de agua, y contribuir a la protección de los bosques de pino-encino…”, añade (https://www.jalisco.gob.mx/es/prensa/noticias/93685).
Sin embargo, desde el principio se reconoció la debilidad jurídica de un decreto de esa naturaleza, pues no considera consultar a los afectados con la medida, al partir de la premisa de que es una figura invocada en situaciones de urgencia, como ocurrió en el caso del decreto de El Tajo, que le precedió por más de un año, y ha podido mantenerse con más firmeza, porque los ciudadanos de esa demarcación han defendido la protección y fueron incluidos como terceros en la mayoría de los amparos contra ese primer decreto.
La solución ideada hasta hace unos meses, cuando la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial estuvo a cargo de Sergio Graf Montero, fue la de preparar un decreto de área natural protegida, el cual obliga a la consulta de los propietarios y resolvía el tema jurídico. Aunque ese trabajo empezó en ese periodo, no ha informado la Semadet de su culminación.
UN DERECHO AMBIENTAL QUE NO ALCANZA
La abogada ambientalista Agustina Rodríguez Morán, pone el dedo en la llaga: No contamos en Jalisco con la legislación ambiental adecuada para defender los bienes públicos.
“En los amparos que se presentaron por parte de propietarios de superficie incluida en el decreto, para poder acceder a este amparo, debían demostrar algunos supuestos: uno, que el decreto es un acto privativo: porque ello significaba la obligación del Estado de dar garantía de audiencia previa a su emisión. Dos, que el decreto les afectaba en su interés jurídico: con títulos de propiedad y pruebas periciales de ubicación de la superficie dentro del polígono. Y Tres, que la autoridad nunca llevó a cabo un procedimiento previo a la publicación del decreto, en el que diera esa garantía de audiencia a los propietarios”.
Bajo ese sustento, “se han estado concediendo amparos para el efecto de que a los quejosos no se les aplique el citado decreto, ni en sus criterio, ni en inspección por parte del Estado, ni tampoco le permite a Zapopan aplicarlo…”.
Por eso, añade, la autoridad estatal “debe iniciar un procedimiento en el que le indique al quejoso que pretende afectar su superficie; debe integrar elementos científicos y técnicos que demuestren y justifiquen la importancia ambiental de esa superficie, y debe permitirle al propietario demostrar lo contrario. Concluido ese procedimiento, si los criterios técnicos ambientales son suficientes para sustentar la protección, ahora sí emitir su decreto”.
– ¿Entonces debe empezar de nuevo?
– Y hacerlo bien.
– ¿Por qué los amparos no han procedido con el decreto de el cerro El Tajo (decreto de enero de 2018 emitido por el ex gobernador Aristóteles Sandoval contra urbanizaciones en la montaña enclavada al sureste del bosque La Primavera) y sí con El Bajío? Son decretos similares…
– Si pides por transparencia el expediente administrativo que se formó para la emisión del decreto, sólo encontrarás copias simples de una EAE (Evaluación Ambiental Estratégica) de El Bajío hecha para Zapopan, y de un estudio que no es específico para determinar zona de recuperación ambiental. Y el propio decreto. Es decir, no tiene cómo defenderse jurídicamente.
– ¿Y el caso de El Tajo es diferente?
– El decreto de El Tajo tiene dos elementos. Tiene un ETJ [Estudio Técnico Justificativo] de zona de recuperación ambiental y tiene una consideración, aunque chiquita, pero la tiene, en materia de protección civil. Digamos que está mejor sustentado. Y en el fondo de estos amparos, lo que ha hecho tardado que se resuelvan es justamente las pruebas periciales en materia de protección civil y en materia ambiental. Pero te anticipo que la mayoría serán concedidos solo por el tema de la garantía de audiencia como en el caso de El Bajío.
– Pero hablamos de un fundamento en la Ley Estatal de Equilibrio Ecológico. ¿es entonces una ley inconstitucional?
– Yo entiendo que la ley también debería ser declarada inconstitucional porque debe prever ese procedimiento en el que se otorgue garantía de audiencia.
– Entonces estamos frente a un castillo de naipes; todo podría caerse.
– Así es. Sierra de Cuale, aunque sea Área Natural Protegida, y con una consulta previa, también se ha caído por lo mismo.
– ¿Cómo defender el derecho de la comunidad a proteger bienes comunes?
– De entrada, opino que corrigiendo la ley e imprimiendo un buen procedimiento administrativo previo. Pero eso de nada servirá si la autoridad no integra técnica y científicamente esos procedimientos, estudios que justifiquen y demuestren la importancia ambiental de conservación y restauración.
– No tenemos entonces las leyes y los sistemas adecuados para proteger el patrimonio natural
– Están incompletas.
CIUDADANOS ACOSADOS
Uno de los problemas del decreto de El Bajío es que no tiene el componente ciudadano que sí conlleva el emitido para El Tajo. El gobierno de Aristóteles Sandoval permitió que los vecinos de la Unión de Colonos de la Puerta Sur, que impugnaron hasta ahora con éxito el desarrollo Santa Anita Hills, de los empresarios inmobiliarios Gómez Vázquez Aldana, sean terceros dentro de los juicios promovidos contra el decreto de 2018, por lo que se le dedica energía y talento de los ciudadanos a fortalecer la defensa que debe hacer el Estado del decreto en una de las zonas con mayor valor inmobiliario del área metropolitana.
En contraste, el gobierno de Enrique Alfaro se dedicó a perseguir y mermar la resistencia ciudadana contra la Villa Panamericana, por lo que los vecinos de Rancho Contento y la agrupación Parlamento de Colonias se desistieron de los amparos contra la venta de la villa, y quedaron completamente marginados en la defensa del decreto.
Una de las claves más importantes en el desarrollo de una sociedad es la inversión en acrecentar, o en su caso, conservar de los bienes públicos. ¿Qué son los bienes públicos?
La economista Ana Cabello afirma: “Un bien público es aquel cuyo consumo es indivisible y que puede ser compartido por todos los miembros de una comunidad sin exclusión. Usualmente su gestión está a cargo del Estado. En otras palabras, un bien público es, en general, accesible para cualquier persona sin mayor restricción. Su titularidad y administración le pertenece normalmente al gobierno o autoridad corresponse diente. Algunos ejemplos de bienes públicos son el alumbrado de las calles, los parques, las playas, entre otros” (https://economipedia.com/definiciones/bien-publico.html).
Evidentemente, el agua cae dentro de esta lógica. Pero si se considera que se trata de un ciclo, la autoridad estaría obligada a preservarlo, lo que incluye los sitios donde se recarga al subsuelo. Hay que decir que el decreto estatal de 2019 incluye todos los sitios más importantes de absorción en la valle de El Bajío, pero que el Ayuntamiento de Zapopan presidido por Pablo Lemus dejó pasar una valiosa oportunidad para consolidarlo con el programa de ordenamiento ecológico local (POEL). El consultor contratado para el asunto, Gabriel Torres González, del CIESAS, presentó una propuesta integral.
En el documento de consulta del POEL, que se consultó durante 2018 se establece a la zona de El Bajío como un espacio con política de “aprovechamiento sustentable”, pero define además siete polígonos especiales de protección ambiental al interior de la demarcación, tendientes a impedir la urbanización en los principales sitios de recarga de agua, lo que condiciona fuertemente el desarrollo urbano en la zona.
Construcciones como la Villa Panamericana y el Estadio Akron ya están construidos y cuentan con autorizaciones de impacto ambiental otorgadas por la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial (Semadet). Queda por exigir que las condicionantes establecidas se cumplan. Pero la gran oportunidad es que 90 por ciento de la planicie aún se encuentra en breña, lo que significa que es posible mantener las condiciones ambientales para la recarga del acuífero.
Como política general, la propuesta fue hacer la zona de “aprovechamiento sustentable” dada la importante alteración del sistema natural. No obstante, unas 550 hectáreas son puntos clave a proponer como polígonos especiales de protección ambiental, y suman siete; algunos de ellos rebasan el territorio de El Bajío propiamente dicho, pero influyen en sus procesos biológicos e hidrológicos.
La propuesta fue desechada por el ayuntamiento de Zapopan. La responsable de Gestión Integral de Ciudad del municipio, Patricia Fregoso, dijo en ese tiempo que al ser zona donde había planes parciales vigentes, no correspondía incluir la capa de ordenamiento ecológico, lo que es una decisión controvertida por diversos expertos en desarrollo urbano. Y a priori, se pensaría que una buena generación de planes parciales consolidarían el proceso… pero no existe hasta ahora algo así. El ayuntamiento ha dejado ir la oportunidad (el POEL ya estaba consultado y era defendible en tribunales).
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LOS ARTÍCULOS INCONSTITUCIONALES DE LA LEEPA JALISCO, SEGÚN LA NUEVA JURISPRUDENCIA
Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
CAPÍTULO III
De las Zonas de Recuperación Ambiental
Artículo 64-A. Se podrán declarar zonas de recuperación ambiental estatal o municipal aquellos
predios que reúnan alguna de las características siguientes: I. Predios que contengan áreas verdes, cuya biodiversidad no sea suficiente para obtener declaratoria de alguna de las categorías de área natural protegida previstas por la presente ley y que presenten procesos acelerados de degradación o desertificación, que impliquen la pérdida o afectación de recursos naturales o generen grave desequilibrio ecológico, a fin de que se realicen acciones necesarias para su mitigación, recuperación y restablecimiento en las condiciones que mantengan su biodiversidad y propicien la continuidad de los procesos naturales que ahí se desarrollaban; o II. Predios que circunden a las áreas naturales protegidas, cualquiera que sea su clasificación o categoría, como medida de sustentabilidad ambiental y de seguridad contra el impacto ambiental que reciban del exterior, así como que asegure su conservación, protección, restauración y recuperación de las condiciones de su biodiversidad.
Artículo 64-B. El Gobierno del Estado, a través de la Secretaría, así como los ayuntamientos, podrán declarar zonas de recuperación ambiental a efecto de: I. Asegurar jurídicamente el uso y destino de aquellas áreas verdes o superficies territoriales cuya biodiversidad sea escasa o reducida, de tal manera que no reúna los requisitos o las características necesarias para ser susceptible de alcanzar declaratoria de área natural protegida, en los términos de la presente ley; II. Asegurar jurídicamente el uso y destino de aquellas áreas verdes o superficies territoriales que no estén sujetas a algún régimen de protección ambiental, cuya biodiversidad presente procesos acelerados de degradación o desertificación, que impliquen la pérdida o afectación irreversible de recursos naturales o generen grave desequilibrio ecológico, evitando cambios de uso de suelo que alteren irreversiblemente el entorno; III. Asegurar la restauración, recuperación y protección de las condiciones de biodiversidad de aquellos predios que contengan áreas verdes que no estén sujetas a algún régimen de protección ambiental, para que mantengan y propicien la continuidad de los procesos naturales que ahí se desarrollaban; o IV. Asegurar jurídicamente el uso y destino de aquellas áreas verdes o superficies territoriales que no estén sujetas a algún régimen de protección ambiental, que circunden a las áreas naturales protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, como medida de sustentabilidad ambiental y de seguridad contra el impacto ambiental que reciban del exterior, así como que asegure su conservación, protección, restauración y recuperación de las condiciones de su biodiversidad.
Artículo 64-C. Las zonas de recuperación ambiental de competencia estatal se establecerán mediante decreto expedido por el titular del Ejecutivo del Estado; las zonas de recuperación ambiental de competencia municipal se establecerán mediante iniciativa del municipio correspondiente y decreto del Congreso del Estado; las declaratorias se harán conforme a este y los demás ordenamientos aplicables.
Las declaratorias deberán publicarse en el periódico oficial El Estado de Jalisco así mismo, deberán ser inscritas en el registro público de la propiedad que corresponda.
Las declaratorias podrán comprender, de manera parcial o total, predios sujetos a cualquier régimen de propiedad, y expresarán: I. La delimitación precisa del área sujeta a recuperación ambiental, precisando superficie, coordenadas geográficas de cada vértice, ubicación y deslinde; II. Las acciones necesarias para regenerar, recuperar o restablecer las condiciones naturales de la zona; III. Las condiciones a que se sujetarán, dentro de la zona, los usos del suelo, el aprovechamiento de los recursos naturales, la flora y la fauna, así como la realización de cualquier tipo de obra o actividad; IV. El programa de recuperación ambiental correspondiente; V. Para el caso de zonas que circunden con un área natural protegida, el programa de recuperación ambiental deberá considerar exclusivamente acciones compatibles con el decreto que establece el área natural protegida y con su programa de manejo o de aprovechamiento, según sea el caso; y VI. La causa de utilidad pública que fundamente la expropiación de terrenos, para que el Gobierno del Estado o los gobiernos municipales adquieran su dominio, en su caso.
Artículo 64-D. Los programas de recuperación ambiental de competencia estatal o municipal, deberán contener, por lo menos, la siguiente información: I. La justificación, mencionando el criterio bajo el cual se propone el establecimiento de la zona de recuperación ambiental; II. Los objetivos específicos de la zona de recuperación ambiental; III. La delimitación del área con coordenadas geográficas de todos los vértices de sus perímetros; IV. Descripción detallada de las acciones a realizar para regenerar, recuperar o restablecer las condiciones naturales de la zona; V. Los responsables del manejo de la zona, así como las fuentes de financiamiento para realizar las obras y acciones que correspondan; VI. Los plazos para la ejecución de dicho programa; y VII. El manejo integral que se dará al área, una vez que se considere plenamente restaurada, priorizando siempre la conservación.
Artículo 64-E. Todos los actos y convenios relativos a la propiedad, posesión o cualquier otro derecho relacionado con bienes inmuebles ubicados en las zonas que fueren materia de las declaratorias a que se refiere el artículo 64 bis quedarán sujetas a la aplicación de las modalidades previstas en las propias declaratorias.
Los fedatarios públicos que expidan instrumentos públicos en los que conste una escritura, convenio contrato o cualquier otro acto de naturaleza análoga, deberán hacer constar tal circunstancia. Será nulo todo acto, convenio o contrato que contravenga lo establecido en la mencionada declaratoria.
Elizabeth Rivera Avelar